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E-book, note de réflexion n°8 : Les accords commerciaux méga-régionaux et leur impact sur les pays en développement: comment les construire pour garantir des avantages pour tous?

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E-book, note de réflexion n°8 – 30 septembre 2016

 

Les accords commerciaux méga-régionaux et leur impact sur les pays en développement: comment les construire pour garantir des avantages pour tous?[1]
par Fritz Putzhammer, Chef de projet, Bertelsmann Stiftung

 

Introduction

Le commerce mondial connait une révolution globale. Avec des négociations commerciales multilatérales au point mort, les nations ont échoué à placer toute leur confiance dans un unique ordre commercial mondial tel que celui incarné par l’OMC. Elles ont commencé à déplacer leur attention vers la négociation d’accords bilatéraux et régionaux. Les accords méga-régionaux commerciaux, en particulier, semblent offrir une alternative pour les pays qui veulent encore profiter des avantages d’avoir des systèmes commerciaux largement harmonisés.
Alors que les pays développés sont de plus en plus impliqués dans des méga-deals tels que le Partenariat Transatlantique de Commerce et d’Investissement (TTIP) et le Partenariat Transpacifique (TPP), l’Asie développe ses propres idées par le biais du Partenariat Régional Economique Global (RCEP) ou de la plus ambitieuse, en nombre de pays, Zone de Libre-échange de l’Asie-Pacifique (FTAAP) soutenue par la Chine.

De nos jours, cependant, ces accords semblent loin d’être la solution miracle autrefois annoncée. En effet, des voix s’élèvent en Europe et aux États-Unis, pour condamner les accords méga-régionaux et certaines négociations semblent être dans l’impasse. Alors que les critiques se concentrent principalement sur les questions de transparence ou de normes dans les pays développés participants, la question des effets potentiels des accords méga-régionaux sur les pays en développement a également été largement soulevée.

Cette note de réflexion vise donc à explorer les impacts potentiels des accords de libre-échange méga-régionaux sur les pays en développement. Alors que certains de ces pays sont aussi directement impliqués dans ces accords, comme c’est le cas pour quelques pays d’Asie, cet article se concentre principalement sur les pays qui en sont réduits à être de simples spectateurs extérieurs de ce nouvel ordre commercial mondial, comme on peut l’observer en Afrique par exemple. Cet article présentera également des suggestions concrètes sur la façon de rendre ce nouvel ordre plus inclusif et sur le rôle que l’OMC pourrait avoir à jouer dans ce jeu.

 

Comment les accords méga-régionaux affectent les pays tiers?

S’il était conclu, le TTIP couvrirait à lui tout seul environ 45% du PIB mondial, 11,5% de la population mondiale (selon les chiffres de 2013) et environ 30% des exportations mondiales (à partir de 2012). Même si un pays en développement n’est pas directement impliqué dans l’un de ces accords méga-régionaux à venir, on peut supposer qu’en raison de leur taille, des accords tels que le TTIP, le TPP ou le FTAAP auront des effets importants sur ces économies.

Prenons le TTIP, par exemple. En règle générale, un accord tel que le TTIP affectera un pays tiers de différentes façons. Il aura des effets directs sur les prix ainsi que sur les revenus, mais ces effets directs pourraient impacter le bien-être des pays tiers de manière différente. L’effet prix, également appelé effet de trade diversion, survient lorsque les importations en provenance d’un pays tiers deviennent soudainement relativement plus coûteuses pour les européens ou les américains que les importations en provenance de pays partenaires dans le TTIP. Cette perte de compétitivité des prix peut entraîner une baisse du volume d’échanges et donc une réduction des revenus de ces pays tiers exportateurs.

D’un autre côté, cependant, un accord commercial comme le TTIP est supposé générer des hausses de revenu – et donc une augmentation du pouvoir d’achat – dans les Etats membres du TTIP[2]. Un pouvoir d’achat plus grand stimule une demande accrue, ce qui est valable également pour les importations en provenance des pays tiers. Cela permet à ces pays d’augmenter leur volume d’exportation à des prix plus élevés. Que le TTIP ait un impact positif ou négatif direct sur le bien-être d’un pays tiers en développement dépend donc de l’effet qui aura la plus grande influence sur sa balance commerciale.

Indirectement, les pays en développement pourraient également être affectés par ce qu’on appelle les effets de contagion (spill-over effects), qui reposent principalement sur l’harmonisation des réglementations qui vont de pair avec les grands accords de libre-échange. Cette harmonisation pourrait inciter d’autres économies à ajuster leurs propres règlements en conséquence, ce qui rendrait moins chers les échanges futurs dans les deux sens entre les pays de l’ALE d’origine et les pays étrangers.

Dans un modèle de simulation récent, l’institut allemand Ifo, pour la Bertelsmann Stiftung, a calculé les effets directs et indirects attendus des accords méga-régionaux sur les revenus de 25 pays africains[3]. En se concentrant sur le TTIP et le TPP, les données montrent que, pour la plupart des pays africains, l’effet positif des accords méga-régionaux sur les revenus dépasse l’effet négatif de trade diversion. Pour les deux accords TTIP et TPP, seuls le Mozambique, la Zambie et la Côte-d’Ivoire subiraient des effets négatifs sur leur revenu, selon le modèle précité.

Selon les calculs réalisés dans ce scénario, les effets des accords occidentaux sur les économies en développement semblent prometteurs. Ils sont toutefois inférieurs au potentiel économique que la Zone de Libre-échange de l’Asie-Pacifique (FTAAP) soutenue par la Chine pourrait représenter pour de nombreux pays en développement. Sous la bannière de la grande zone de libre-échange envisagée, des pays en développement tels que  le Belize et le Venezuela en Amérique latine ou des économies africaines comme l’Afrique du Sud et le Togo pourraient espérer un taux de croissance annuel du revenu réel estimé entre 6 et 9% selon les calculs du modèle.[4]

Pour mieux comprendre ce potentiel de l’extrême Est, il est nécessaire d’appréhender les changements qui ont engendré le monde actuel, nouvel environnement du commerce mondial. Ce ne sont plus simplement des produits finis et des matières premières qui sont échangés d’un pays à l’autre. Aujourd’hui, les échanges se font tout au long des chaînes de production mondiales. De nombreux pays différents contribuent à la production d’un bien final en fournissant soit les composants ou les pièces, soit les services ou l’assemblage (commerce des tâches plutôt que commerce des marchandises). Les marchandises ne sont plus produites dans un seul pays pour l’exportation ; les produits sont fabriqués dans le monde pour le monde.

Pour « l’usine du monde » qu’est la Chine, cela signifie qu’une fois que la FTAAP aura le potentiel pour plus d’exportations, la demande de matières premières en provenance du monde entier augmentera également. Et pour de nombreux pays en développement dont les économies sont largement fondées sur les exportations de matières premières, cela veut dire profit.

Cependant, bien que ce ne soit pas des mauvaises nouvelles – avoir de la croissance est toujours mieux que de ne pas en avoir – cela ne représente pas non plus une expansion économique de qualité. Les pays en développement et particulièrement les pays les moins avancés (PMA) pourraient être poussés encore plus loin dans leur dépendance à l’exportation de matières premières et à la Chine. La distribution incertaine de tels gains diminue davantage « l’inclusivité » potentielle de la croissance économique acquise par l’effet positif de la demande chinoise.

 

Les impacts négatifs sur les pays moins développés limités par l’inclusivité et la collaboration avec l’OMC

Afin de garantir le résultat le plus positif possible pour les pays en développement, les partenaires commerciaux membres d’accords méga-régionaux devraient viser à créer des méga-deals sous la forme la plus inclusive possible. Pour les pays développés qui sont engagés dans le TTIP et le TPP, une motivation supplémentaire serait également d’assurer la compétitivité future des marchés en développement envers la Chine. Les effets potentiels de trade diversion des méga-transactions et les effets résultant de l’érosion des préférences devraient être amortis, tandis que l’impact sur la demande des effets positifs sur le revenu devrait être maximisé. Dans le même temps, des options futures devraient être encouragées afin d’aider les pays en développement à adapter leurs règles de façon à obtenir des effets d’entrainement potentiels. De manière plus détaillée, voici 5 suggestions concrètes pour limiter les impacts négatifs sur les pays en développement[5] :

ÉTAPE 1: Les règles d’origine complexes devraient être réduites autant que possible ou même être éliminées

Dans un accord de libre-échange, les règles d’origine définissent quelle proportion d’un produit doit avoir été effectivement fabriquée dans l’un des pays partenaires afin de bénéficier des réductions tarifaires. Plus ces règles sont complexes et restrictives, plus un exportateur domestique réduira rapidement les composants obtenus dans des pays tiers pour les remplacer par ceux des fournisseurs nationaux. Cependant, cela peut être doublement nuisible. D’importantes possibilités d’exportation peuvent être perdues pour les pays tiers, alors que l’exportateur du pays membre du méga-deal doit passer à un fournisseur national plus cher pour se conformer aux règles d’origine. Même les PMA, qui bénéficient pourtant déjà de règles préférentielles spécifiques d’accès aux marchés selon les règles de  l’OMC, font face à l’érosion des préférences. Des règles d’origine plus complexes peuvent signifier des charges et des coûts administratifs plus élevés pour les entreprises dans les pays partenaires, de sorte que les entreprises préfèrent ne pas utiliser les préférences commerciales existantes. La réduction ou l’élimination de ces règles en faveur d’un principe de libre-échange pourrait sensiblement limiter les effets de trade diversion pour les pays tiers.

ÉTAPE 2: La reconnaissance mutuelle des normes devrait être étendue à des pays tiers

Un aspect essentiel du TPP et surtout du TTIP est l’ajustement mutuel ou la reconnaissance des différentes normes de production. Le niveau auquel cette reconnaissance sera étendue aux pays tiers déterminera l’effet que le TTIP aura sur le reste du monde. Le fait d’avoir des produits reconnus mutuellement à la condition que le producteur de la marchandise se trouve dans l’un des pays partenaires devrait être évité. Au lieu de cela, la source du fournisseur devrait être non pertinente, tant que les normes, soit des Etats-Unis, soit de l’UE, sont respectées. Idéalement, pour vérifier la conformité aux normes, il pourrait y avoir un organisme de contrôle international indépendant coordonné et supervisé par l’OMC. Cette vérification pourrait, dans un premier temps, se concentrer sur les produits et services qui nécessitent moins d’inspection et de surveillance, puis plus tard être étendue à l’inspection et au conseil des agences d’inspection et de certification des pays tiers.

ÉTAPE 3: Les partenaires commerciaux traditionnels devraient être impliqués à un stade précoce

Pour atténuer tout effet négatif de trade diversion d’un accord dès l’origine, l’ouverture de l’accord devrait être annoncée à un stade précoce. Prenons le TTIP à titre d’exemple. Les partenaires du TTIP devraient d’abord se rapprocher de leurs partenaires commerciaux traditionnels et voisins, tels que le Canada et le Mexique dans le cadre de l’ALENA ainsi que l’Australie pour les Etats-Unis et, pour l’Union européenne, la Norvège, la Suisse ou la Turquie. L’ouverture potentielle de l’accord pour l’ensemble de l’espace de l’ALENA semblerait particulièrement appropriée, étant donné que cette zone commerciale est déjà fortement intégrée. A un stade ultérieur, le TTIP pourrait être ouvert aux autres pays de l’Alliance du Pacifique (Chili, Pérou, Colombie et Costa Rica).

Une ouverture précoce des accords méga-régionaux aux pays partenaires commerciaux traditionnels (développés et en développement) permettrait de réduire les effets de trade diversion. De plus, en raison de leurs interactions économiques avec d’autres régions importantes pour le commerce mondial, ces pays serviraient de multiplicateurs décisifs des processus de contagion mentionnés plus tôt. D’autre part, il faudra assurer la prise en compte juste et équilibrée des intérêts et des besoins d’un nouveau membre afin que les pays les plus pauvres en particulier ne deviennent pas des participants involontaires d’accords qu’ils n’ont pas eux-mêmes négocié.

Dans une prochaine étape, plus tard, les accords bilatéraux déjà existants entre pays membres d’accords méga-régionaux et pays en développement pourraient être mis à jour et étendus. Les accords devraient s’étendre au-delà du commerce des marchandises pour intégrer le commerce des services, l’investissement, etc. En plus de l’élimination des tarifs, des éléments de réglementation devraient également être inclus. Comme pour les options précédentes, une telle mesure permettrait de réduire les désavantages commerciaux des pays tiers et diminuer les effets futurs de trade diversion.

ÉTAPE 4: la coopération réglementaire future devrait être ouverte aux pays tiers

Les accords comme le TTIP envisagent la coopération et l’ajustement réglementaire futur sous la forme de «conseils réglementaires». Ces derniers devraient également être ouverts aux pays tiers. Plus le nombre de pays tiers intégrés dans ces organes est important – en particulier les pays en développement – plus faible seront les effets de trade diversion.  Les pays membres d’accords méga-régionaux bénéficieraient également de la création de normes « globales ». Toutefois, il est clair qu’une ouverture illimitée des organes ne serait pas vraiment efficace ou fonctionnelle. Ici aussi, seuls les partenaires commerciaux traditionnels et majeurs des membres des méga-deals devraient être impliqués au départ, avec en parallèle une représentation institutionnelle des pays émergents, pays à moyen et faible revenu et pays les moins avancés. L’OMC ferait également bien d’envisager dans ce contexte une sorte de forum potentiel pour l’établissement de nouveaux conseils réglementaires internationaux plus inclusifs.

ÉTAPE 5: Le rôle de l’OMC en tant que conseiller et médiateur devrait être renforcé

Le rôle de l’OMC en qualité d’arbitre, de médiateur et de conseiller sur la scène du commerce international deviendra de plus en plus pertinent et nécessaire à l’avenir. Dans l’optique des initiatives commerciales régionales à échelle mondiale dites « méga-régionales », la demande pour une conception ouverte et équitable des accords commerciaux nouveaux et anciens va croître, tout comme vont augmenter les échanges internationaux d’informations à leur sujet ainsi que le règlement des différends tant à l’intérieur qu’entre grandes zones d’échanges. L’OMC doit être renforcée pour pouvoir jouer ce rôle.

Même si l’importance de l’OMC dans les négociations multilatérales et des accords internationaux diminue, le Cycle de Doha devrait au moins être conclu avec succès dans une version rationalisée. Vu le rythme du processus de ratification, l’Accord sur la facilitation des échanges signé à Bali en 2013 devrait être mis en œuvre au moins à moyen terme, ce qui conduira à une réduction supplémentaire à l’échelle mondiale des barrières tarifaires et non tarifaires multilatérales.

 

Conclusion

Alors que les négociations d’accords de libre-échange méga-régionaux sont en cours dans le monde entier, les pays occidentaux font face à une contestation croissante envers des accords commerciaux comme le TTIP et le TPP et à une tendance au protectionnisme, préféré par le public en général. Les récentes déclarations de responsables politiques européens en Allemagne, en France et à Bruxelles ont remis en question la conclusion des négociations du TTIP. En ce qui concerne le TPP, l’accord a été signé au début de l’année 2016 mais doit encore être ratifié par les parlements des Etats membres, en particulier les États-Unis, et l’accord semble avoir perdu beaucoup de son soutien initial.

Pourtant, cette note de réflexion a montré que les accords commerciaux méga-régionaux pourraient ne pas être aussi dommageables que ce que les critiques laissent entendre, au moins en ce qui concerne les effets de ces accords sur les pays en développement. Au contraire, les simulations montrent que, dans la plupart des cas, les pays en développement tiers devraient bénéficier de ces accords. Si les effets de trade diversion peuvent être minimisés et que les effets positifs sur le revenu, en raison d’une demande extérieure plus élevée, peuvent être maximisés, les effets globaux sur le revenu pour la plupart des pays en développement devraient être positifs et pourraient dans certains cas devenir assez importants. Pour les pays en développement dont l’économie dépend essentiellement de l’exportation de matières premières, il leur est vivement conseillé de ne pas se reposer uniquement sur ces secteurs mais plutôt d’utiliser les gains d’augmentation du PIB pour diversifier et élargir la base de leur économie afin de garantir non seulement la croissance d’aujourd’hui, mais aussi celle de demain et d’après-demain. L’OMC doit renforcer ses rôles de conseiller, de facilitateur et de médiateur entre les pays développés appartenant aux accords méga-régionaux et les pays tiers en développement.

Enfin, il faut noter que, bien que cet article examine les conséquences économiques potentielles des accords méga-régionaux sur les pays en développement, il ne traite pas de la question de la répartition du PIB et de l’inclusivité des pays en développement. De fait, alors que le revenu par habitant pourrait augmenter dans un pays, cela ne signifie pas que chaque individu de ce pays verra automatiquement sa situation s’améliorer. Il est possible que certaines personnes puissent avoir à supporter les coûts d’un renforcement de la mondialisation tandis que d’autres en récolteraient les avantages. En particulier, les PMA auront besoin de mesures spécifiques ainsi que d’un soutien additionnel, d’assistance technique et d’aide au commerce afin d’être en mesure d’obtenir une part des avantages ou, au moins, contrecarrer les effets négatifs des accords méga-régionaux.

Les méga-accords feront très probablement partie intégrante de la réalité du commerce international. Bien qu’ils puissent être implantés de manière à minimiser tout impact négatif et maximiser les effets positifs sur les pays en développement non participants, ils resteront toujours une seconde meilleure solution. Il n’y a pas de remède aux questions suivantes :

  • Les règles seront faites par les partenaires commerciaux les plus grands, tandis que les pays les plus pauvres et ceux en développement seront réduits à les accepter sans pouvoir les décider ;
  • Les méga-deals aborderont les questions commerciales qui ont un intérêt pour les pays les plus puissants et les intérêts spécifiques des pays plus pauvres seront ignorés.

Les pays moins avancés, qui sont réticents ou incapables de participer à ces méga-deals, doivent renforcer le système multilatéral inclusif, c’est-à-dire le système de l’OMC :

  • En ne s’opposant pas aux méga-deals, mais en essayant d’en influencer les règles afin que leurs pays puissent également en bénéficier ;
  • En essayant de lier le développement de ces accords aux progrès à l’intérieur du système commercial multilatéral inclusif qui, lui, couvre leurs intérêts spécifiques au sein de l’OMC ;
  • En demandant que les méga-deals contiennent des mesures positives en faveur des pays en développement les moins avancés pour les aider à intégrer leurs économies dans les chaînes de valeur mondiales – et pas uniquement en fournissant les matières premières.

 


[1] Cet article est une version révisée d’un article précédent publié dans Bridges Africa, Vol. 5, Issue 3 – April 2016. F. Putzhammer and U. Schoof, “Evaluating the effects of mega-regionals on Africa”.

[2] Felbermayr et al. (2015), Potential impacts of the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) on developing and emerging economies, Ifo institute, Munich.

[3] Putzhammer et al. (2016), The Forgotten Continent – The effects of mega-regional free trade agreements on Africa, Bertelsmann Stiftung

[4] Putzhammer et al. (2016) et Fleischhaker et al. (2016), Bertelsmann Stiftung

[5] Pour plus de suggestions, voir: Felbermayr, G., W. Kohler, R. Aichele, G. Klee, und E. Yalcin (2015), Mögliche Auswirkungen der Transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft (TTIP) auf Entwicklungs- und Schwellenländer, Study for Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ)

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